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—所谓“许人认定年额买扑，更不差官监管”。到了元代，包税之风更是盛行。
有句俗话，叫“皇权不下县”。很多人将其误读为皇权管不到基层，其实这句话的意思是说皇权管不过来基层。
这个话题，不能简单以“下县”或者“不下县”一概而论。它并非一个“是否”问题，而是个程度问题，探讨的是政府给地方自治让渡了多少管理权，有的朝代多点，有的朝代少点，历朝历代程度均有所不同，从来不存在百分之百下县的皇权，也不存在一点都下不去的皇权。
这种让渡管理可以保证统治效率，但也会产生一个问题——让地方坐大，形成和皇权对抗的利益集团。他们会为了自身利益，对中央朝廷的指令进行过滤，对自己有好处的，加码执行，对自己不利的，蓄意扭曲或者对抗。
在明初那会儿，这个问题格外严重。元代粗放型管理持续了一百多年，地方上早已形成了自己的独立小圈子。中央政令下发到地方，执行难度很高。朱元璋曾经发狠，强行把一大批浙西富户迁入京城，算是一力破十会。但这种手段只能偶一为之，不可能在每一个地方都这么硬干。
真正要解决这个问题，还得靠制度。
十年之前，户帖的推行一定程度上改善了局面。但出于种种客观原因，朱元璋做了很多妥协和折中，他觉得很不痛快。经过整整十年的磨合和实践，朱元璋觉得可以按自己的理想，放手来玩一回大的了。
在和户部尚书范敏等人商议过后，朱元璋决定对基层组织下一次狠手。他给这一次改革设置了两个目标：
第一、击破横亘在朝廷和基层之间的利益集团，提高对基层的掌控力；
第二、避免高昂的管理成本。
这两个目标看起来背道而驰，怎么可能同时完成？朱元璋是不是想得太美了？
面对质疑，他胸有成竹地笑了笑，把目光投向江南一处叫湖州的地方。
原来早在户帖制推行的洪武三年，朝廷便已经在湖州府悄悄搞了一个平行的试点工程，叫作小黄册。
这个小黄册试点工程，和户帖制的内容截然不同。
小黄册的基本行政单位，叫作“图”。一图之内，一共有一百户人家。每十户人家编成一甲，从中选出一户甲首来管理，一百户人家正好十个甲首。再设置一位里长，为一图最高长官，负责掌管这十个甲首，直接向县级衙门汇报，不过不算政府编制。
接下来，就到了规则的关键部分。
无论“甲首”还是“里长”，不是由上级全权指派，也不是由基层民主选出。这两个职位的选拔方式，居然是轮换制。
首先这一百户人家按照丁粮多寡，排出一个次序。前十名的富户，按照排位轮流担任“里长”一职，每户任期一年，十年为一轮。
第十一名到二十名的十户，则担任甲首，每户分管九户人家——这九户人家里也包括不当值的里长候选户，他们的任期也是一年。到期后，由甲内人家进行轮换，十年一轮。
也就是说，以十年为周期，一图之内的每一户人家，一定会有一年担任甲首，也有机会担任一次里长。
这一百户人家，统一编入一册户籍档案，叫作“小黄本”……啊，不对，“小黄册”。这个制度，就叫作“里甲制”。
每一年催办税粮军需时，县里把命令下发至当值里长，然后当值里长会召集十个当值甲首，让他们各自回去督促手下十户（包括自家）交税。严格来说，十个甲首能管辖到的，只是九十九户，因为始终有一户在担任里长。
你轮值到里长这个职位时，并不意味着可以免除赋税，反而要承担额外的管理责任，如果管户交不起，你还得替他们把缺额补上。为什么要按富裕程度来选派
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